L’avenir de l’Europe et la crise des réfugiés

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Xavier Lapeyre de Cabanes, ambassadeur de France en Bulgarie, s’est rendu le 28 septembre à Svichtov pour l’ouverture de la nouvelle année universitaire de l’Ecole de commerce « D.A. Tsenov ».

Lors de la cérémonie il a prononcé une conférence sur L’avenir de l’Europe et la crise des réfugiés :

Parler de l’Europe, pour un ambassadeur d’un pays membre de l’Union européenne dans un autre pays de l’Union européenne, est une nécessité et une banalité.

L’actualité immédiate nous in-vite évidemment à nous reposer cette question, que nous nous poserons sans cesse, que vous vous poserez et que vos enfants et vos petits-enfants se poseront aussi : il n’y a pas de question politique plus importante, plus permanente que celle de l’avenir de l’Union européenne et de son des-tin.

La crise des réfugiés que nous connaissons actuellement pose une nouvelle question aux Européens et peut remettre en question le processus même d’unification de l’Europe.

Nous constatons en effet que les États européens ont eu tendance, depuis des mois, à vouloir régler la crise chacun dans son coin. Ceux qui étaient le moins touchés par l’afflux de réfugiés, c’est à dire ceux qui étaient loin des frontières de l’Union, ont préféré laisser se débrouiller les États qui sont à la frontière sud de l’Europe. Puis, la situation est devenue intenable et ces États – je pense à l’Allemagne surtout – ont dû reconnaître que les réfugiés ne voulaient pas rester dans les États de l’Union européenne par où ils étaient arrivés – Grèce, Italie et dans une moindre mesure Bulgarie - mais qu’ils voulaient aller s’installer dans des États très éloignés des frontières de l’Union.

Or les règles de l’asile au sein de l’Union, qu’on appelle les règlements de Dublin, reposent sur un principe simple en théorie, mais difficile en pratique : le pays qui doit traiter une demande d’asile est celui où cette demande a été déposée ; et celui où la demande doit être déposée est celui où le réfugié est arrivé en premier dans l’Union européenne.

Ce qui était compliqué, mais faisable, lorsque les demandeurs d’asile était en nombre plus limité, est devenu impossible.

Ainsi, en 2006, le nombre de demandes d’asile reçues dans l’Union européenne, qui comptait 25 pays, était tout juste inférieur à 200.000.

L’an dernier les 28 États membres ont reçu 626.000 de-mandes.

Entre avril et juin de cette an-née, près de 213.200 premières de-mandes d’asile ont été déposées dans les 28 pays de l’Union.

Mais il n’est pas inutile de revenir en arrière pour relativiser la gravité de la crise : en 2001, il y avait eu 424.000 demandes dans cette même Union qui comptait 15 États membres. Et en 1992, au plus fort de la guerre dans l’ex-Yougoslavie, 672.000 personnes avaient demandé l’asile dans les 12 pays de la Communauté européenne.
Nous ne sommes donc pas encore à un niveau de pression migratoire inconnu dans le passé. Mais il est inédit depuis que notre Union est devenue si large.

Surtout, le sentiment est encore plus grand aujourd’hui qu’il y a 20 ans que les origines de la crise nous échappent : la révolution en Syrie a commencé il y a 4 ans et le désordre en Irak a commencé après la décision américaine de démanteler l’armée irakienne et de donner tout le pouvoir à une communauté particulière après l’invasion, il y a 12 ans.

En 1992, la guerre n’avait commencé que depuis 2 ans et les Nations unies avaient déjà pris quelques décisions pour tenter de limiter l’intensité de la guerre et d’éviter son extension à d’autres pays de la région. La Russie n’avait pas les ambitions et l’attitude négative qu’elle a aujourd’hui : l’impossibilité apparente de résoudre la révolution en Syrie, de remettre de l’ordre en Irak et de détruire Daech donne le sentiment que les causes de cet afflux de réfugiés ne sont pas traitées et qu’en conséquence, il n’y a pas de raison que le flot s’arrête.

En outre, nous savons qu’il y a environ 4 millions de Syriens qui vivent en réfugiés en Turquie, en Jordanie ou au Liban – ce qui pour-rait nous amener à relativiser la crise, mais nous incite aussi à craindre qu’ils n’aient tous envie de rejoindre l’Europe !

Ajouté à la morosité économique de nombreux pays de l’Union européenne, tout cela n’aide pas à trouver une solution.

Pourtant, cette crise pourrait être un élément pour faire encore avancer l’Europe et l’aider à s’unir plus encore.

En effet, l’histoire nous montre que l’Union européenne a souvent avancé à l’occasion de crises – elle est d’ailleurs née de la plus grande des crises, à savoir la deuxième guerre mondiale.

Les dirigeants européens des années 1950 ont été témoins de deux guerres en 30 ans, qui ont laissé 19 millions de personnes mourir pendant la première, et 37 millions pendant la seconde.

C’est un peu comme si, depuis 1985, les 28 pays que comptent l’Union européenne aujourd’hui avaient perdu environ 70 millions d’habitants, soit plus que la population de mon pays, qui est le deuxième par la population de l’Union – ou l’équivalent de 10 Bulgarie.

Les dirigeants européens ont donc retenu l’idée d’unifier le continent européen, par étapes. Je cite la déclaration Schuman, même si ces passages sont célèbres : « L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord des solidarités de fait ».
Pour ce faire, ils décident de donner des pouvoirs limités, mais réels, à des institutions supranationales, dans des secteurs essentiels ; la nature essentielle des secteurs concernés permet à ces institutions d’accroître lentement mais, constamment, leurs pouvoirs d’influence, et à l’unification du continent européen de se faire peu à peu, dans le consentement quotidien des populations.

Pour parvenir à cette unification, deux questions se sont posées en permanence aux européens : d’une part l’approfondissement et, d’autre part, l’élargissement de l’Europe.

L’élargissement de l’Union européenne concerne son extension géographique, à d’autres États. Depuis sa création en 1957, l’Union européenne n’a cessé de s’élargir : elle est passée de 6 à 28 Etats, en 7 phases : 1972 (3 nouveaux Etats), en 1980 (1 Etat), en 1986 (2 Etats), en 1995 (3 Etats), en 2004 (10 Etats), en 2007 (2 Etats) et en 2013 (1 Etat).

Loin d’être exceptionnel, l’élargissement est au contraire une norme, un événement presque banal.

Il y a d’ailleurs encore cinq Etats dont la candidature est à l’étude : l’Albanie, la Macédoine et la Serbie ; deux autres sont des candidats potentiels, le Kosovo et la Bosnie-Herzégovine.

Ces élargissements ont eu pour conséquence que la population de l’Union européenne est passée de 167 à 508 millions d’habitants, c’est-à-dire de à 7% de la population mondiale

Le PIB est aujourd’hui de 17.500 milliards de dollars, c’est-à-dire presque un quart du PIB mondial.

L’approfondissement concerne le renforcement politique de l’Union entre les États ou les peuples qui la composent : il s’agit donc de mettre en commun plus de politiques, de faire en sorte que nos lois communes couvrent un champ plus grand de sujets politiques : au lieu que chacun décide dans son coin, au mépris des intérêts des autres peuples et au mépris de l’intérêt de l’ensemble européen, nous décidons de nous réunir et de nous unir pour décider.

L’approfondissement n’a pas été fait selon un plan rationnel.

Il est généralement intervenu à l’occasion de crises ou de changements politiques majeurs : en 1992, le traité de Maastricht est signé alors que la menace soviétique vient de disparaître et que l’Allemagne s’est réunifiée. C’est à cette époque que nous décidons de créer une monnaie commune ; et la guerre en Yougoslavie nous incite à renforcer notre coopération en matière diplomatique : nous inventons alors la politique européenne de sécurité et de défense.

Un peu plus tôt, en 1985, 5 États-membres avaient décidé de supprimer les frontières entre eux : ce sont les accords de Schengen. Ils seront intégrés dans les textes communautaires par le traité d’Amsterdam. Du coup, ils vont imposer la création d’un espace de sécurité et de justice commun.

Mais quelques États n’ont pas voulu s’associer à certaines de ces politiques : le Royaume-Uni et le Danemark ne sont membres ni de la zone euro ni de l’espace Schengen, par exemple.

En effet, chaque État membre peut décider d’adhérer ou pas à un nouveau traité : la répartition des compétences entre l’ensemble européen et les États membres ne peut pas être changée contre la volonté d’un État membre.

Cette Union européenne « à géométrie variable » a produit un processus de décision très complexe qui est un des problèmes de l’Union européenne depuis 20 ans : il est impossible de trouver les bonnes institutions pour gouverner dès lors que nous ne savons pas qui doit gouverner. Du coup, plutôt qu’un partage clair, rationnel, compréhensible des pouvoirs, nous avons un émiettement, un éparpillement de compétences entre institutions certaines supranationales, certaines nationales, certaines intergouvernementales, certaines démocratiques, certaines technocratiques, certaines judiciaires.

L’approfondissement reste-t-il souhaitable et possible ?

Il est certain que plus est grand le nombre d’Etats membres, plus est compliquée la prise de décision. Mais même si les institutions sont critiquables, leur fonctionnement incompréhensible, leur caractère démocratique très faible, leur éloignement de l’électeur très grand, elles arrivent à prendre des décisions utiles et parfois très rapidement, même sur des sujets complexes et sensibles.

D’ailleurs, depuis les élargissements de 2004 et 2007, nous avons développé un certain nombre de politiques communes qui ont renforcé la cohésion entre nous, sans rien modifier au nombre des politiques que nous avions déjà décidé de mener ensemble depuis 1957.

C’est le cas en matière bancaire et financière. Au moment de la crise de la zone euro et la crise grecque, nous avons dû réagir pour éviter l’éclatement de notre union monétaire. Nous avons trouvé les moyens d’éviter l’aggravation de cette crise.
Nous avons créé aussi un mécanisme de supervision bancaire, qui permet de soumettre au contrôle direct de l’autorité bancaire européenne les principales banques de la zone euro ou des pays qui comptent en devenir membres. De cette façon, nous avons un système de contrôle unifié, indépendant des systèmes de contrôle nationaux. Nous avons vu combien ces systèmes de contrôle peuvent être faibles, ou inefficaces pour différentes raisons : la crise bancaire en Bulgarie l’an dernier, en est un exemple. Et c’est sans doute la raison pour laquelle les autorités politiques bulgares ont manifesté l’idée de demander leur adhésion à ce mécanisme de surveillance bancaire, même si, pour l’instant, aucune démarche officielle n’a été faite.

La crise des réfugiés devrait aboutir à un nouvel approfondisse-ment : en effet, aucun État membre ne sera en mesure de trouver seul une solution à l’afflux de réfugiés sur son sol.

Fermer les frontières n’est pas une solution, d’abord parce que les personnes qui fuient la guerre et les massacres ne sont guère impression-nées par les frontières ; ensuite parce que fermer les frontières c’est nier l’Europe : autant sortir de l’Union européenne si c’est pour fermer les frontières entre les États membres ; enfin, fermer les frontières, c’est nier que l’Union européenne repose sur la solidarité entre les peuples européens.

Il nous faut donc trouver les formules qui permettent à chaque peuple de ne pas se sentir seul face à un afflux de réfugiés : c’est l’objectif de la politique de répartition des réfugiés déjà arrivés, politique souhaitée par le gouvernement de mon pays et qui a été décidée la semaine dernière.

Puis, il nous faut trouver les moyens d’agir ensemble contre les causes de cette crise, à savoir la situation au Proche-Orient : c’est l’objectif des premières frappes contre Daech, réalisées par des avions français hier, dimanche.

Enfin, il faut rassurer les peuples sur les conséquences de long terme des migrations : nous sommes tous descendants de peuples multiples et divers et l’histoire récente nous apprend que les peuples sont beaucoup plus aptes à accueillir un grand nombre de réfugiés ou de migrants qu’on ne le croit sur le moment. Les États-Unis sont devenus la première puissance mondiale parce qu’ils ont accueilli des millions de migrants, d’Europe et d’Asie.

L’avenir de l’Europe est donc clair, même s’il paraît flou, hésitant, fluctuant lorsqu’on le regarde de trop près.

Notre avenir est à l’unification progressive, sans doute lente, sans doute heurtée, de notre continent.

Parce que c’est ce que nous impose la réalité géopolitique : soit nous serons indépendants ensemble, soit, séparément, nous serons soumis au bon vouloir de puissances diverses qui n’auront d’autre guide de leur action que leur intérêt sans prendre en considération le nôtre.
Je vous remercie.

Dernière modification : 18/11/2015

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