La crise des réfugiés

Conférence de l’ambassadeur à l’Université Saint-Clément d’Ochrid

Sofia, le 11 mai 2016

Le thème que vous m’avez demandé de traiter pour vous est d’une grande actualité tout en étant, me semble-t-il, limité dans son extension géographique.

En effet, la « crise des réfugiés » - je vais mettre l’expression entre guillemets pour l’instant - ne touche pas que la France, ni même que l’Europe, très loin de là. Elle touche d’abord la Syrie elle-même, puisque 7 à 8 millions de Syriens ont dû quitter leur ville ou région d’origine ; elle touche ensuite les pays voisins de la zone du conflit – Liban (1,1 million), Jordanie (640.000), Turquie surtout (2,5 millions) et Irak (250.000, auxquels il faut ajouter 3 millions d’Irakiens déplacés dans leur propre pays). Puis, elle touche les différents pays d’Europe, en fonction de leur proximité avec la zone du conflit et la facilité d’y accéder pour ces personnes – de ce point de vue, fort logiquement, l’Italie et la Grèce sont les deux pays concernés en premier par cette « crise des réfugiés », non pas pour le nombre de demandeurs d’asile, mais parce qu’ils sont les deux pays de l’Union européenne où arrivent les futurs réfugiés.

Enfin, elle concerne de façon plus ou moins forte tous les pays de l’Union européenne et même tous les pays d’Europe, qu’ils soient membres ou non de l’Union européenne.

Mais commençons par tenter de comprendre de quoi nous parlons.

Les réfugiés sont des personnes qui ont obtenu un asile.

L’asile est une notion très ancienne qui a évolué dans le temps.
Sans revenir à l’antiquité, je souhaite faire un bref historique, en remontant à la révolution française.

Alors que la déclaration des droits de l’homme de 1789 n’évoque pas le droit d’asile, la Constitution de 1793 contient un article 120 qui indique que le peuple français « donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans » : c’est sans doute la première mention d’un droit d’asile politique. Cependant il n’est pas considéré comme un « droit de l’homme », comme un droit naturel, à portée universel, mais plutôt comme un droit politique.

Il faut attendre les conséquences de la première guerre mondiale pour trouver une initiative qui s’approche d’une forme de reconnaissance d’un droit d’asile.

Il s’agit du passeport Nansen, inventé par Fridtjof Nansen. En tant que Haut-commissaire pour les réfugiés de la Société des Nations, il est chargé, en 1922, de la réinstallation d’environ 2 millions de réfugiés russes déplacés par les bouleversements de la Révolution russe : un décret du régime communiste russe ayant déchu toutes ces personnes de leur nationalité, Nansen a l’idée d’inventer un document de voyage, qui sera reconnu par une cinquantaine d’États, qui permet au moins à ces personnes de retrouver une identité.

C’est après la deuxième guerre mondiale qu’apparaissent des normes internationales posant le principe du droit d’asile.

Il s’agit d’une part de la Déclaration universelle des droits de l’homme, du 10 décembre 1948, qui affirme à l’article 14 « Devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l’asile en d’autres pays » et, d’autre part, la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés.

Cette Convention de Genève définit les modalités selon lesquelles un État doit accorder le statut de réfugié aux personnes qui en font la demande.

La philosophie qui a été retenue par cette convention, philosophie qui est toujours celle du droit de l’asile, se fonde sur la légitimité de la demande, qui doit être prouvée : la Convention ne définit pas le droit d’asile mais le réfugié. N’a droit au statut de réfugié que la personne (et éventuellement ses ayants-droits) qui a des raisons personnelles et objectives de devoir être protégée et qui a réussi à le prouver.

En conséquence, une population en exode, fuyant son pays pour une raison ou une autre (la guerre civile ou l’invasion étrangère, par exemple) ne se voit pas reconnu en bloc le statut de réfugié : elle sera prise en charge, dans des camps provisoires ou transitoires, par les autorités locales parfois avec l’aide du Haut commissariat pour les réfugiés des Nations unies, avant que chaque personne (ou famille) ne soit entendue pour vérifier qu’elle a bien « droit » au statut de réfugié.

C’est ce droit international qui est le socle de l’action des autorités politiques européennes et nationales.

C’est le seul cadre juridique contraignant qui existe au niveau mondial concernant les mouvements de populations.

Pour le reste, les États sont libres de leurs politiques.

Ainsi, au sein de l’Union européenne, les États définissent comme ils le souhaitent la façon dont ils se comportent avec les ressortissants des États-tiers, à quelques exceptions près, qui se sont imposées lorsque nous avons vraiment voulu mettre en œuvre le principe de liberté de circulation des personnes, qui est l’un des principes fondamentaux de la construction européenne.

Il y a d’abord la politique de l’asile, qui est unifiée depuis la Convention dite de Dublin, et qui pose comme principe que les personnes qui souhaitent obtenir le statut de réfugié ne peuvent déposer une demande que dans un seul pays de l’Union européenne – afin d’éviter une sorte de « marché » de l’asile » - et que le pays responsable du traitement de cette demande d’asile est le premier pays de l’UE où le futur réfugié est arrivé sur le territoire de l’UE.

Cela pose naturellement une difficulté puisque tous les pays de l’UE ne sont pas égaux de ce point de vue : l’Irlande, par exemple, ou la Finlande, sont moins souvent ou moins facilement atteints en premier par des demandeurs d’asile que, par exemple, la Grèce, l’Italie, l’Espagne ou la Bulgarie. Ce système produit donc une répartition inégale des demandes d’asile entre les États membres et exprime un manque de solidarité entre membres de l’Union.

Cette difficulté est renforcée par le fait que les demandeurs d’asile ont envie de choisir le pays dans lequel ils souhaitent obtenir le statut de réfugié, pour différentes raisons : les différents Etats européens ne sont pas égaux face à la demande aussi parce que les candidats au statut sont intéressés par l’asile dans un Etat particulier et pas dans un autre (ce qui pose une question sur ce que recherchent véritablement ces demandeurs d’asile, mais c’est un autre sujet)

S’y ajoute une autre forme d’inégalité entre les demandeurs d’asile, qui tient au fait que tous les pays membres de l’Union européenne n’ont pas la même lecture de la définition d’une personne qui a droit au statut de réfugié. Il y a, en effet, une vraie différence d’habitude et de tradition de l’asile selon les différents pays d’Europe. Certains, comme le mien ou l’Allemagne, ont une vision assez large des situations dans lesquelles une personne a le droit de se voir reconnaître un tel statut.

Il y a également une politique européenne de visas, notamment pour les États membres de l’espace Schengen : un visa accordé par l’Allemagne, par exemple, permet aussi de se rendre en Italie ou au Portugal. Mais d’une part, un étranger doit demander un visa dans l’ambassade ou le consulat du pays où il souhaite se rendre en premier, et, d’autre part, cette politique ne concerne que les visas dits de court séjour, d’une durée inférieure à trois mois, qui permettent au bénéficiaire de ce visa de voyager, qu’il s’agisse d’un voyage d’affaires ou de tourisme, mais il ne peut pas y travailler en se faisant employer sur place.

Il existe enfin une autre politique européenne concernant les déplacements de personnes, qui est issue du principe de la liberté de circulation et d’installation au sein de l’espace européen : chaque citoyen d’un État membre de l’UE a le droit de venir travailler et vivre dans n’importe lequel des 27 autres États membres.

Nous avons donc un ensemble assez complet :

- à l’égard des citoyens européens : chacun voyage et s’installe où il veut et comme il veut ;
- à l’égard des étrangers tiers qui viennent pour voyager : l’espace européen comprend deux espace distincts, Schengen d’un côté, hors Schengen, de l’autre et les États membres reconnaissent le visa accordé pour l’ensemble auquel ils se rattachent, même s’il a été accordé par un autre État membre ;
- à l’égard des étrangers tiers demandeurs d’asile : l’espace européen est considéré comme unifié et le titre d’asile permet de circuler librement dans l’ensemble de l’UE, mais de ne travailler que dans le pays qui a accordé le statut de réfugié, du moins pendant une certaine période de temps ;
- à l’égard des étrangers tiers qui ne sont ni demandeurs d’asile ni simples voyageurs : les États membres sont entièrement libres de décider qui ils autorisent à venir s’installer chez eux, pour y étudier ou y travailler ou y vivre (pour y passer leur retraite, par exemple).

Pourtant, la « crise » des réfugiés que l’Europe connaît depuis trois ou quatre ans, mais qui s’est amplifiée l’année dernière, remet en cause nos politiques à l’égard des étrangers tiers : ce qui marchait bien en temps « normal » est devenu inefficace lorsque la pression migratoire est très forte.

Nous connaissons les raisons de cette explosion de la pression migratoire : la guerre civile en Syrie, puis l’établissement d’une organisation terroriste en Syrie et en Irak, Daech, et, dans une moindre mesure, la désagrégation en cours de la Libye.
Cette pression migratoire nous paraît insupportable ou intenable.

Nos Etats ont donc décidé qu’il était nécessaire de cesser de prendre des mesures chacun dans son coin, de faire des déclarations chacun dans son coin et qu’il était temps de prendre une décision à 28.

En prenant en compte la situation régionale, il est apparu à tous qu’aucune solution ne pourrait être trouvée sans impliquer la Turquie.

Pour cette raison, le 18 mars 2016, la Turquie et l’Union européenne ont convenu d’un plan global pour réduire la migration vers l’Europe.

Les éléments les plus importants de ce plan sont les suivants :

-  Tous les nouveaux migrants irréguliers (qui ne demandent pas l’asile ou dont la demande d’asile a été jugée infondée ou irrecevable) qui ont traversé la Turquie vers les îles grecques depuis le 20 mars 2016 sont renvoyés en Turquie. Le coût des opérations est pris en charge par l’UE ;
-  Pour chaque Syrien renvoyé vers la Turquie au départ des îles grecques, un autre Syrien est réinstallé de la Turquie vers l’Union européenne, dans la limite de 72 000 personnes maximum ;
-  La Turquie et la Grèce, avec l’aide des institutions de l’UE, prennent les mesures nécessaires pour faciliter le bon fonctionnement de ces arrangements. Cela implique notamment la présence de fonctionnaires turcs dans des îles grecques et de fonctionnaires grecs en Turquie ;
-  La Turquie doit prendre toutes les mesures nécessaires pour éviter que de nouvelles routes de migration irrégulière, maritimes ou terrestres, ne s’ouvrent ;
-  Si la Turquie satisfait tous les critères de référence, les citoyens turcs n’auront plus besoin de visas pour se rendre dans un pays de l’Union européenne, à partir de la fin du mois de juin 2016 ;
-  L’Union européenne doit accélérer le versement du montant de 3 milliards d’euros initialement alloué pour la gestion des réfugiés en Turquie. Elle doit également assurer le financement d’autres projets en faveur de personnes bénéficiant d’une protection temporaire en Turquie, pour 3 milliards d’euros supplémentaires jusqu’à fin 2018 ;
-  L’UE et la Turquie ont confirmé leur volonté de relancer le processus d’adhésion.
Enfin, dernier élément qui me paraît relever plus de la politique déclaratoire que de l’action, L’UE, ses États membres et la Turquie doivent coopérer pour améliorer les conditions humanitaires à l’intérieur de la Syrie, en particulier dans certaines zones proches de la frontière turque, ce qui permettrait à la population locale et aux réfugiés de vivre dans des zones plus sûres.

Quelle est donc, pour conclure, la position de la France sur la crise d’aujourd’hui ?
La France souhaite que les politiques européennes soient renforcées pour que leur efficacité soit renforcée :

- Schengen doit subsister et, pour subsister, il faut que les peuples aient confiance dans la sécurité qu’apporte cet espace ; comme la confiance a disparu, parce que les contrôles à l’intérieur de l’espace Schengen sont insuffisants, il faut la recréer et, dans l’immédiat, nous avons décidé de contrôle de nouveau l’entrée de notre territoire de façon temporaire.
- La politique d’asile doit être toujours plus européenne, qu’il s’agisse de la création de centres de contrôle préalables à l’entrée sur le territoire européen ou de la répartition des réfugiés entre les différents États-membres.
- Il faut régler le problème à sa source, c’est à dire en Syrie et en Irak, ce qui impose d’une part de détruire Daech - c’est ce que font les différentes armées étrangères qui appuient et renforcent les capacités d’action des groupes qui sont opposés aussi bien à Daech qu’à Bachar al Assad - et, d’autre part, de trouver une solution politique à la guerre civile qui ravage ce pays depuis maintenant presque 5 ans.

Les migrations humaines sont normales, banales et ne s’arrêteront jamais. Elles sont bénéfiques : tout ce que nous sommes, hommes ou société, n’est que le résultat d’influences multiples, diffuses ou formelles, anciennes ou récentes.

Il faut donc nous garder de croire que les sociétés humaines sont figées, que les cultures sont figées et que les hommes sont heureux quand rien ne bouge ni ne change : certes, c’est un peu ce que le communisme a fait avec une société où personne ne pouvait entrer ni sortir sans l’autorisation du parti – personne, rien : ni livres, ni films, ni produits, ni idées.

Que les hommes veuillent bouger, ma foi, c’est sans doute dans notre nature.

D’ailleurs, combien d’entre vous peuvent affirmer avec certitude que jamais ils n’iront voir ailleurs si l’herbe n’est pas plus verte ?

Je vous remercie./.

Dernière modification : 13/06/2016

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