La politique extérieure de la France et l’Europe

Conférence de l’ambassadeur à l’Université Saint-Clément d’Ochrid

Sofia, le 16 mars 2016

La politique extérieure d’un pays est composée par les actions qu’un pays mène et qui concerne les autres pays.

Ces actions peuvent être des prises de positions ou des déclarations – en quelque sorte de simples commentaires, commentaires qui peuvent modifier une situation donnée : ainsi lorsqu’un État reconnaît l’existence d’un nouvel État. Cela n’est qu’un acte verbal, mais qui a pour conséquence que l’État ou le gouvernement ainsi reconnu peut interagir avec l’État qui l’a reconnu.

Ces actions peuvent aussi être des traités ou accords qui concernent les relations entre les ressortissants des États concernés – liberté d’entrée des produits, des capitaux, des personnes…

Enfin, l’action extérieure d’un État peut être violente – qui reste dans le domaine politique, puisque, comme l’a dit Clausewitz, « la guerre est la continuation de la politique par d’autres moyens ».

La politique extérieure d’un pays est déterminée par un grand nombre d’éléments, dont fort peu sont objectifs.

La géographie est déterminante et c’est sans doute le seul élément véritablement objectif : on ne choisit pas ses voisins et c’est naturellement avec les États voisins que commence la politique étrangère.

Les autres éléments objectifs sont, sans ordre particulier : la démographie, la superficie et les différentes conditions physiques ou naturelles (montagnes, plaines, accès à la mer, fleuves, climat…).

Il s’agit de données, qui ne dépendent pas des gouvernants – encore que la démographie puisse être modifiée par des politiques particulières, mais cela concerne le temps très long qui dépasse de très loin le mandat d’un chef d’État ou de gouvernement.

Il y a d’autres données qui ne sont pas plus dépendantes de la volonté des gouvernants, qui sont les mêmes éléments des autres États : la politique étrangère de la Lettonie, par exemple, est autant déterminée par sa taille et celle de sa population que par la présence, à sa frontière, d’un pays autrement plus grand et peuplé.
A partir de ces éléments, les gouvernants d’un pays peuvent élaborer des politiques étrangères différentes, car d’autres éléments interviennent pour déterminer la politique étrangère d’un État.

En tout premier lieu, c’est la vision que les habitants – ou les gouvernants – d’un État ont d’eux-mêmes, de leur État, comment ils le définissent, quelle place ils veulent le voir tenir sur la scène mondiale, quel type de relation ils souhaitent avoir avec leurs voisins et avec les autres acteurs internationaux…

Cette autodéfinition rejaillit naturellement sur les voisins, qui, eux-mêmes, vont y réagir, ce qui entraînera de nouvelles réactions…
Cette autodéfinition est elle-même le résultat d’éléments nombreux et variés, dont l’histoire fait partie, mais elle n’en est qu’un des éléments et ne détermine pas à elle seule la politique étrangère qui sera menée.

La vision des autres États influence aussi la politique étrangère : suivant que votre pays sera perçu comme faible ou puissant, déterminé ou hésitant, amical ou hostile, les autres acteurs internationaux agiront de façon différente à votre égard – en prenant ou non en considération votre position, vos souhaits, vos ambitions…

Cette brève introduction servira pour tenter d’éclairer la politique extérieure de mon pays depuis 1945, politique que je vais tracer à grands traits, car mon objectif n’est pas de vous la décrire en détail : il y faudrait toute une année de cours et tel n’est pas mon objectif !

En prenant de la distance, il me semble qu’il y a une constance, qui est aussi une priorité, à savoir la construction de l’Europe.

A cela, il n’y a pas de doute ni de changement majeur, même s’il a pu y avoir des inflexions, des ralentissements ou des hésitations.

Cette priorité devient évidente dès 1950.

Elle résulte de plusieurs facteurs.

D’abord de la défaite de 1940 et de la victoire de 1945 : mon pays a été envahi et occupé par l’Allemagne pendant un peu plus de 4 ans. Pendant les premières années, les gouvernants français souhaitent d’abord obtenir des Américains ce qu’ils n’ont pas obtenu après la première guerre mondiale, à savoir que l’Allemagne soit définitivement affaiblie. Nous savons qu’une telle idée a été caressée par certains dirigeants ou intellectuels aux États-Unis, mais cette tentation a été écartée.

Et c’est le deuxième facteur qui explique la priorité européenne de la politique extérieure de la France : la guerre froide.

En effet, la politique de l’Union soviétique, dès 1945, est de soumettre les peuples et les gouvernements des pays qu’elle a libérés de l’occupation nazie puis qu’elle a elle-même occupés. En imposant des régimes politiques totalitaires par la force ou la contrainte, l’Union soviétique se présente comme un pays violent, peu soucieux des désirs des peuples et menaçant ceux qui ne sont pas encore sous son joug.

Dès lors, la question ne se pose plus : il nous faut travailler avec les autres Européens. C’est le sens de ce qu’on appelle la « déclaration Schuman », du nom du ministre français des affaires étrangères, qui a proposé le 9 mai 1950 que l’Allemagne et la France mettent en commun leurs ressources et leurs marchés pour créer quelque chose qui sera la « Communauté européenne du charbon et de l’acier », ancêtre de notre Union européenne.

Il y a toutefois une limite à cette coopération européenne : en 1950, la confiance ne s’est pas encore établie entre les anciens belligérants. En matière de sécurité, les Français préfèrent encore avoir une organisation commune, avec les Allemands, les Britanniques, les Italiens etc. dont les Américains soient, d’une certaine façon, le pivot. C’est la garantie américaine qui rassure lorsque le traité de l’Atlantique nord est signé, en 1949. Et la volonté américaine de réarmer plus vite les Allemands, dès l’été 1950 en raison des efforts qu’ils font en Corée et parce qu’ils veulent – déjà – « partager le fardeau » de la sécurité en Europe, arrive trop tôt pour les Français. En conséquence, le projet de création d’une « Communauté européenne de défense », adopté en septembre 1950, sera rejeté par les députés français en 1954.

Troisième facteur qui va favoriser la construction européenne comme priorité de la diplomatie française : la décolonisation.

Pendant les quinze années qui suivent la fin de la deuxième guerre mondiale, mon pays prend conscience du changement de sa place dans le monde. Avec beaucoup de difficulté, les Français abandonnent le mythe impérial : il faut un peu plus de quinze ans pour que la France passe du statut de puissance coloniale contestée à celui d’ancien empire colonial. En 1962, il n’y a plus de colonies, ou presque, puisque seuls quelques petits territoires, comme Djibouti ou les Comores, décideront de quitter l’appartenance à la France dans les années 1970.

Deux événements majeurs viennent indiquer aux Français qu’ils ne sont plus en mesure d’être une puissance coloniale – donc une puissance mondiale :

-  d’abord la défaite face aux Vietnamiens, en 1954, qui oblige l’armée française à abandonner tous les territoires qu’elle dominait en Asie – Vietnam, Cambodge et Laos ;
-  puis ce qu’on a appelé la crise de Suez, en 1956 : après la nationalisation du canal de Suez par le président égyptien Nasser, Français et Britanniques pensent pouvoir utiliser ce qu’on appelait la « politique de la canonnière » pour contraindre Nasser à revenir sur la nationalisation. Mais la pression conjuguée de l’Union soviétique et des États-Unis nous montre que nous ne sommes plus en mesure de tenir ce rôle de gendarmes du monde.

Définitivement, les Français apprennent qu’ils ne peuvent pas faire exactement ce qu’ils veulent partout où ils le veulent sur la planète.

Il faudra la guerre de décolonisation en Algérie pour que nous admettions enfin qu’il est incohérent de plaider pour les droits de l’homme et ceux des peuples à disposer d’eux-mêmes tout en prétendant dominer d’autres peuples sans leur demander leur avis.

La priorité européenne sera définitivement ancrée après la création de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, en 1957, qui se sont ensuite transformées pour devenir la Communauté européenne puis l’Union européenne.

Quatrième facteur qui va renforcer cette volonté politique : la chute du mur de Berlin et la fin de la division de l’Europe. En effet, la fin du communisme a été vue comme une occasion unique d’unifier enfin les peuples européens afin qu’ils se créent, ensemble un destin commun.

Pourtant, mon pays s’est interrogé sur l’opportunité de l’élargissement aux États qui avaient été dominés par l’Union soviétique, dans la mesure où mon pays a une vision de l’Union européenne et de ce qu’elle doit être qui est sans doute particulière en Europe.

En effet, pour des raisons sur lesquelles je reviendrai, mon pays s’est demandé si l’Union européenne serait vraiment en mesure de s’élargir si vite, accepter si rapidement un si grand nombre d’États aux cultures politiques différentes, parfois dépourvus d’histoire démocratique, sans prendre le risque de nuire à la cohésion de cet ensemble en construction.

Les contraintes, les exigences de la période de pré-adhésion ont eu cet objectif : rapprocher les cultures politiques des élites politiques, judiciaires, journalistiques, économiques, administratives, intellectuelles des anciens États membres, les 15 d’avant l’élargissement de 2004, et celles des nouveaux États membres, ceux de l’ancien bloc communiste.

Une bonne dizaine d’années après l’élargissement, nous pouvons constater que nos craintes n’étaient pas infondées et que l’Union européenne élargie est très fragile et a bien du mal à réagir aux crises auxquelles elle se trouve confrontée, qu’il s’agisse de la crise de la zone euro, du terrorisme djihadiste ou de l’afflux de réfugiés. Mais personne ne peut affirmer que, sans l’élargissement, ces crises auraient été moins graves ou que leurs conséquences auraient été plus facilement maîtrisées.
Pour quelles raisons mon pays a-t-il été réticent à l’élargissement ?

Comme je l’ai dit, la cohésion de l’ensemble européen pouvait être mise à mal et, dans l’esprit de mes compatriotes, cette cohésion est indispensable pour que l’Union européenne remplisse son objectif.

Car mon pays a une vision profondément politique de l’Union européenne.

L’Union européenne n’est pas une simple zone de libre-échange – ce qui serait déjà très bien.

Elle est d’abord un projet politique.

Parce que nous savons que nous sommes tous trop petits, pris individuellement, pour pouvoir peser sur le destin du monde.

Et comme l’histoire des hommes, aujourd’hui, est une histoire unifiée, seuls les plus grands ensembles politiques pourront compter. Dans le marchandage permanent, la négociation perpétuelle, à quoi ressemblera le monde à l’avenir, seuls les acteurs de dimension mondiale auront leur mot à dire et seront écoutés.

Les autres dépendront des décisions prises par les plus importants.

Les pays européens perdront donc tout poids s’ils pensent être plus libres seuls : au contraire, ils seront soumis à des puissances plus fortes, plus lointaines et qui n’auront que faire des intérêts ou des idéaux des pays européens.

Or mon pays a eu trop l’habitude de peser sur la scène mondiale, depuis quelques siècles, pour admettre qu’il est supportable d’être dépendant des autres.

C’est cela l’Union européenne : une solidarité et une souveraineté entre égaux – ou presque égaux -, qui permettent à chacun de participer au grand jeu mondial.

C’est pour cela que nous parlons « d’union sans cesse plus étroite » entre les peuples européens.

« C’est pourquoi la France pense qu’il faut établir une Europe à dimension fédérale, pour que nous puissions collectivement peser sur le monde et faire valoir nos intérêts, qui ne sont pas ceux des autres grands ensembles mondiaux. Ni la Chine, ni la Russie, ni l’Inde, ni les États-Unis ne peuvent être considérés comme ayant les mêmes intérêts que les nôtres, qu’il s’agisse d’intérêts économiques ou de sécurité. Il n’y a donc pas de raison de penser que ces puissances ne veulent pas, et ne voudront pas à l’avenir, nous imposer leur volonté. Ce n’est qu’en étant unis que nous pourrons résister à leurs pressions.

Pourtant, il est un domaine où mon pays a dû accepter de s’en remettre à d’autres, au moins partiellement, il s’agit de la sécurité.

La sécurité, la défense d’un État, vous en conviendrez, est le symbole et l’outil de l’indépendance véritable : vous ne pouvez pas vous considérer comme libre si vous êtes incapable de réagir seul aux menaces qui peuvent vous faire perdre votre indépendance ou vous déstabiliser.

Depuis le début des années 1950, les pays d’Europe de l’ouest ont choisi le « parapluie américain » pour assurer leur sécurité, en créant l’OTAN : mon pays était trop affaibli pour assurer seul sa défense et la sécurité de la France paraissait clairement liée, dès les débuts de la guerre froide, à celle de l’Allemagne. Il était donc logique de privilégier une vision collective de la sécurité et de participer à une organisation militaire multinationale pour ce faire.

Cela n’a pas empêché mon pays, dès le début des années 1960 de pouvoir bénéficier d’une garantie supplémentaire purement nationale, qui ne dépendrait pas de la volonté des États-Unis. Tel est le sens de la décision du général De Gaulle de doter la France d’une capacité nucléaire dissuasive : l’idée était que la France devait disposer d’un moyen militaire propre de nature à assurer sa sauvegarde au cas où, suite à une invasion soviétique de l’Europe de l’ouest, les États-Unis, pour diverses raisons, ne souhaiteraient ou ne pourraient pas intervenir militairement. Pour cela, mon pays se dota d’une capacité nucléaire autonome, comportant aussi bien les explosifs que les vecteurs, imposant à mon pays de développer seul une industrie nucléaire et une industrie de lanceurs. L’idée qui sous-tendait cette politique était résumée sous le nom de « doctrine de la dissuasion du faible au fort », qui a rempli des milliers de pages d’analyse stratégique pendant des décennies : en substance, avec cette arme à sa disposition, le président français pourrait menacer l’Union soviétique de dommages tellement graves que celle-ci en serait dissuadée d’envahir la France.

Elle continue d’ailleurs de l’être aujourd’hui, parce que le monde reste dangereux et que le danger garde une dimension nucléaire.

Après la chute du communisme, et la disparition presque immédiate du pacte de Varsovie, la quasi-totalité des États européens sont membres de cette organisation, plus ou moins dirigée par les États-Unis.

Ce qui était parfaitement normal à une époque où la menace principale sur notre indépendance était celle d’une invasion soviétique, est devenu plus problématique aujourd’hui où, malgré les incertitudes, pour le moins, que le régime de Poutine fait peser sur les objectifs de la politique étrangère russe, la menace d’une invasion par une armée de terre est devenue beaucoup plus improbable.

Cela ne remet pas en cause l’appartenance de la France à l’OTAN – au contraire, même, puisqu’elle a rejoint le commandement militaire intégré en 2008, qu’elle avait quitté en 1967.

Mais la sécurité de mon pays a une autre dimension, qui n’est pas nécessairement prise en charge par l’OTAN.

En effet, la France a une histoire commune avec de nombreux pays d’Afrique et un peu moins de 5 millions des habitants de mon pays sont originaires d’Afrique, qu’il s’agisse du Maghreb (3,5 millions) ou d’Afrique sub-saharienne (1,2 million).

Environ 220.000 Français habitent en Afrique, dont 40% au Maghreb.

Il y a donc des liens humains entre mon pays et les pays d’Afrique, continent qui n’est séparé de la France que par la Méditerranée. Ces liens humains sont aussi la source de liens culturels, économiques…

La sécurité du continent africain est donc d’une grande importance pour mon pays, parce qu’elle peut rejaillir sur celle du sud de l’Europe. C’est pour cela que mon pays est souvent intervenu militairement sur le continent africain, depuis l’indépendance des anciennes colonies françaises en 1960. Les causes en ont été et en sont multiples, depuis 55 ans, dépendant des circonstances locales. Aujourd’hui, c’est clairement le danger terroriste qui justifie les interventions militaires, et les efforts diplomatiques (mais aussi de coopération) en Afrique. Nous l’avons encore vu dimanche, en Côte d’Ivoire

Mais, là encore, la dimension européenne de notre action n’est pas absente : lorsque la France mène une action militaire au Mali, pour éviter que ce pays ne devienne un État islamiste terroriste, en janvier 2013, ce n’est pas pour défendre seulement les intérêts français. C’est pour empêcher que ne se crée dans ce pays africain une force hostile à toute l’Europe. Si c’est la France qui intervient, c’est parce que nous sommes le seul pays, à ce moment-là, à disposer de forces armées pré-positionnées dans la région.

Donc, très vite, la France a fait appel à ses partenaires européens pour qu’ils participent à l’effort de sécurisation de cette région africaine. L’armée bulgare a d’ailleurs répondu à l’appel en envoyant du personnel médical.

Il en a été de même au lendemain des attentats du 13 novembre à Paris : l’existence même de Daech est une menace pour l’équilibre de l’Europe (la guerre civile provoque de nombreux trafics et la fuite de millions de réfugiés) et pour notre sécurité (compte tenu de l’idéologie totalitaire de ce groupe terroriste qui souhaite exporter son modèle politique). C’est pourquoi mon pays a fait appel, une fois encore, à ses partenaires européens pour qu’ils participent à la coalition contre Daech, dont faisaient déjà partie les États-Unis.

Dernier élément dont je souhaiterais vous parler avant de terminer, la question des valeurs « 

« Nous vivons dans un monde globalisé où coexistent des peuples aux cultures sensiblement différentes, donc aux valeurs différentes, aux régimes politiques différents, aux aspirations différentes et aux visions du monde et de son organisation différentes.

En conséquence, la compréhension entre les acteurs étatiques – et je ne parle même pas des acteurs non étatiques – est rendue compliquée, même si, en théorie, le système mondial, celui des Nations unies, est fondé sur les valeurs « européennes », de libre choix des gouvernants par les gouvernés et d’autonomie des individus, id et les valeurs de la démocratie libérale telle que nous la connaissons en Europe, même si elle est imparfaite partout.

La France tient une place particulière en raison de son statut de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies. Elle a donc une responsabilité particulière dans la défense de ces valeurs. Sans être formellement un représentant de l’Europe, encore moins de l’Union européenne, au conseil de sécurité, la France – comme le Royaume-Uni – assure la défense permanente des valeurs qui fondent notre Union au niveau le plus élevé du système international.

C’est une responsabilité lourde, qui façonne la diplomatie française, qui doit avoir une vision mondiale et une compréhension, donc une analyse propre, de l’ensemble des problèmes de notre monde.

Cela n’enlève rien, au contraire, à notre préférence pour l’Europe, à notre priorité pour faire de l’Europe un ensemble fort et stable, qui soit capable de peser dans le monde, afin de le rendre plus sûr.

Je vous remercie./. »

Dernière modification : 20/04/2016

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